Đột phá trong chính sách đất đai và bất động sản cho giai đoạn mới

1. Quá trình đổi mới về chính sách đất đai và bất động sản

 

Quá trình đổi mới nhận thức của chúng ta về đất đai và bất động sản trong tiến trình đổi mới đất nước quả là nhọc nhằn, vất vả.

 

Giai đoạn 1986 – 1992, đổi mới bắt đầu từ nhận thức cần thay đổi quan hệ sản xuất trong kinh tế nông nghiệp. Chính sách giao đất cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất để sử dụng ổn định lâu dài được thực hiện chính là điểm đột phá trong quá trình đổi mới kinh tế nước ta. Điều này đã đưa nước ta từ tình trạng thiếu lương thực trở thành nước thuộc nhóm ba nước xuất khẩu gạo hàng đầu thế giới. Trong những năm đầu, tư duy đổi mới này vẫn chưa thoát khỏi quán tính của thời kỳ bao cấp, người không có nhu cầu sử dụng thì Nhà nước thu hồi, đó cũng là tinh thần của Luật Đất đai năm 1988.

 

Giai đoạn 1993 – 2002, tập trung vào kiến tạo nền sản xuất hàng hoá trong nông nghiệp trên cơ sở Nhà nước trao cho người sử dụng đất sản xuất nông nghiệp, đất ở, 5 quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp và xác định đất có giá do Nhà nước quy định, đó chính là tinh thần chủ đạo của Luật Đất đai 1993. Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng toàn quốc, khoá VIII (1996), đã quyết định chủ trương đổi mới chính sách đất đai và thị trường bất động sản với nội dung là:

 

- Quản lý chặt chẽ đất đai và thị trường bất động sản. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, không tư nhân hoá, không cho phép mua bán đất đai.

 

- Thực hiện đúng Luật Đất đai; bổ sung, hoàn chỉnh hệ thống pháp luật và chính sách về đất đai.

 

- Trong việc giao quyền sử dụng hay cho thuê đất phải xác định đúng giá các loại đất để sử dụng đất có hiệu quả, duy trì và phát triển quỹ đất, bảo đảm lợi ích của toàn dân.

 

- Khắc phục tình trạng đầu cơ đất và những tiêu cực, yếu kém trong quản lý và sử dụng đất.

 

- Tổ chức, quản lý tốt thị trường bất động sản.

 

- Chăm lo giải quyết vấn đề nhà ở cho nhân dân, nhất là ở các vùng đô thị; phát triển các doanh nghiệp nhà nước xây dựng và kinh doanh nhà ở.

 

- Khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia xây dựng và kinh doanh nhà theo sự hướng dẫn và quản lý của Nhà nước.

 

Năm 2001, Báo cáo Chính trị tại Đại hội Đảng toàn quốc, khoá IX, đã nêu rõ: Hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật; từng bước mở thị trường bất động sản cho người Việt Nam ở nước ngoài và người nước ngoài tham gia đầu tư. Chủ trương này đã đưa quyền sử dụng đất tham gia thị trường bất động sản và hướng tới mở rộng nguồn lực đầu tư từ nước ngoài. Ngày 12-3-2003, Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng, khoá IX, nhấn mạnh: Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn nội lực và nguồn vốn to lớn của đất nước; quyền sử dụng đất là hàng hoá đặc biệt. Chính sách đất đai phải bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, người đầu tư và người sử dụng đất. Đổi mới phải phù hợp với đường lối phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Chủ động phát triển vững chắc thị trường bất động sản có sự quản lý và điều tiết của Nhà nước, với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, trong đó kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo; không tách rời thị trường quyền sử dụng đất và các tài sản gắn liền với đất. Chủ trương đổi mới đã coi đất đai là nguồn lực, nguồn vốn, tức là đã thấy nguồn vốn đầu tư từ nội lực đang tiềm ẩn trong đất đai và bất động sản; đã đặt yêu cầu hoàn chỉnh hệ thống tài chính đất đai phù hợp với cơ chế thị trường, làm cơ sở cho việc hình thành các công cụ kinh tế để điều tiết lợi ích từ sử dụng đất; đã coi quyền sử dụng đất là hàng hoá trong thị trường bất động sản.

 

Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội thông qua vào tháng 11 năm 2003, đã quy định áp dụng cơ chế một giá đất phù hợp với giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường; xoá bỏ cơ chế “xin – cho” về đất; hình thành hệ thống quản lý công khai, minh bạch trên cơ sở hệ thống đăng ký đất đai thống nhất và các trình tự thủ tục hành chính rất rõ ràng; công khai hoá từ khâu quy hoạch sử dụng đất, cách tiếp cận quỹ đất để thực hiện dự án đầu tư, trình tự bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giải phóng mặt bằng; xử lý đúng bản chất giá trị của việc chuyển đất nông nghiệp sang sử dụng vào mục đích sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, bảo đảm quyền lợi của nhà đầu tư và quyền lợi của người bị thu hồi đất.

 

Báo cáo Chính trị tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã nêu rõ: Phát triển thị trường bất động sản (bao gồm thị trường quyền sử dụng đất và bất động sản gắn liền với đất): bảo đảm quyền sử dụng đất chuyển thành hàng hoá một cách thuận lợi; làm cho đất đai thực sự trở thành nguồn vốn cho phát triển; từng bước làm cho thị trường bất động sản trong nước có sức cạnh tranh so với thị trường khu vực, có sức hấp dẫn các nhà đầu tư. Thực hiện công khai, minh bạch và tăng cường tính pháp lý, kỷ luật, kỷ cương trong quản lý đất đai. Nhà nước điều tiết giá đất bằng quan hệ cung – cầu về đất đai và thông qua các chính sách về thuế có liên quan đến đất đai. Nhà nước vừa quản lý tốt thị trường bất động sản vừa là nhà đầu tư bất động sản lớn nhất. Hoàn thiện hệ thống luật pháp về kinh doanh bất động sản.

 

2. Về chính sách đất đai trong hai mươi năm đổi mới

 

Chính sách giao đất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài đã chứng minh tính đúng đắn của việc lựa chọn điểm đột phá của lộ trình đổi mới. Việc lựa chọn như vậy đã thể hiện sự tính toán toàn diện từ lý luận tới thực tiễn. Nước ta là nước nông nghiệp, cần lựa chọn điểm đột phá trong khu vực kinh tế nông nghiệp; đất đai là tư liệu sản xuất nông nghiệp, cần lựa chọn điểm đột phá là chính sách đất đai.

 

Sau 20 năm đổi mới, nông nghiệp nước ta đã phát triển trong nền kinh tế hàng hoá. Hàng loạt nông sản, thuỷ sản nước ta đã chiếm vị trí cao trong xuất khẩu trên thế giới. Tiếp tục đẩy mạnh sự nghiệp đổi mới, chúng ta cần lựa chọn điểm đột phá mới, có chính sách mới để tạo chuyển biến trong quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế để trở thành đất nước công nghiệp. Trong quá trình đầu tư để chuyển dịch cơ cấu kinh tế, Nhà nước cần chủ đạo ba thị trường nguồn lực đầu vào của nền kinh tế, đó là thị trường bất động sản (đất đai và tài sản gắn liền với đất), thị trường lao động và thị trường vốn. Như vậy, cần tìm động lực cho ba thị trường nguồn lực đầu vào này và tìm mối liên hệ để tạo sự đồng bộ giữa ba thị trường đó. Đường lối của Đảng ta về đầu tư phát triển là phát huy nội lực như một nhân tố quyết định, đồng thời coi trọng các nguồn ngoại lực nhằm tạo ra sức mạnh tổng hợp để phát triển đất nước nhanh và bền vững. Đất đai và lao động là hai nguồn hoàn toàn từ nội lực, vốn là nguồn lực chưa nhìn thấy rõ tính chủ động từ nội lực, nhiều người còn nghĩ trong nước không thể có vốn lớn mà phải trông chờ vào vốn đầu tư từ nước ngoài. Những nước công nghiệp mới (NEC) đều phải dựa vào nguồn vốn của nước ngoài để đầu tư phát triển. Đến nay, một luận thuyết được nhiều người chú ý đã chứng minh rằng các nước đang phát triển có thể tự đầu tư công nghiệp hoá bằng nguồn vốn trong nước đang tiềm ẩn trong bất động sản. Nếu khơi dậy được kênh lưu thông giữa thị trường bất động sản (vốn tiềm ẩn) với thị trường vốn (vốn hoạt động) thì sẽ chuyển được vốn ở dạng “thế năng” sang vốn ở dạng “động năng” để có được nguồn vốn đầu tư lớn từ nội lực. Việc “đánh thức” vốn tiềm năng của bất động sản chính là tạo cơ chế thật hợp lý để người có bất động sản thực hiện các quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng bất động sản. Nếu làm tốt cơ chế này thì chúng ta sẽ có vốn cũng là nguồn chủ động từ nội lực. Điều đó cho thấy, điểm đột phá về kinh tế trong giai đoạn tiếp tục đổi mới phải là chính sách đất đai cho đầu tư phát triển kinh tế phi nông nghiệp tập trung vào khơi dậy vốn tiềm ẩn trong bất động sản để tạo vốn hoạt động trong đầu tư công nghiệp hoá, hiện đại hoá.

 

3. Thị trường bất động sản ở nước ta hiện nay

 

Thị trường bất động sản nước ta hiện nay được nhiều người cho là đang ở trong trạng thái “đóng băng”, có người cho là mới ở mức “sức mua bị giảm sút”. Để nhận diện được thực trạng thị trường bất động sản, cần phân tích thật chi tiết những nét đặc trưng của từng khu vực trong thị trường, cụ thể như sau:

 

Thứ nhất, đặc trưng chung của thị trường bất động sản nước ta

 

Thị trường bất động sản có nhiều khu vực, bao gồm thị trường nhà ở; thị trường bất động sản công nghiệp và dịch vụ; thị trường bất động sản nông nghiệp; thị trường hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và công trình công cộng; thị trường dịch vụ hỗ trợ. Xét về hình thức kinh doanh, có thị trường mua bán, chuyển nhượng; thị trường cho thuê; thị trường xây dựng – kinh doanh – chuyển giao. Hàng hoá bất động sản rất phong phú, thị trường bất động sản là đòn bẩy để tạo động lực phát triển kinh tế – xã hội. Thực tế diễn ra cho thấy mối quan tâm của Nhà nước ta còn hẹp, chưa có tầm nhìn rộng và xa, mối quan tâm chính chỉ mới quanh khu vực nhà ở.

 

Thị trường bất động sản nước ta đã trải qua một giai đoạn 10 năm 1993 – 2003 vận hành trong cơ chế tài chính 2 giá đất, trong đó giá đất do Nhà nước quy định chỉ bằng khoảng từ 20% tới 40% giá đất trên thị trường, giá đất phi nông nghiệp trên thị trường tại thời điểm năm 2003 tăng hơn tại thời điểm 1993 từ 50 lần tới 100 lần. Cơ chế “xin – cho” về đất là đặc thù của hệ thống tài chính đất đai lúc này, từ đó tham nhũng trong quản lý, đầu cơ trong sử dụng, tiền tiết kiệm trong dân được cất trữ chủ yếu trong bất động sản là một hiện tượng phổ biến. Đến năm 2004, khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, luật pháp về đất đai đã xoá bỏ cơ chế “xin – cho” về đất, giá đất trên thị trường chững lại và có xu hướng giảm. Từ đó, hiện tượng tham nhũng về đất đai giảm nhiều, hiện tượng đầu cơ về đất và hiện tượng cất trữ tiền tiết kiện trong bất động sản gần như không còn. Thị trường bất động sản đã “hiện nguyên hình”, cung thật và cầu thật đã nhìn thấy nhau nhưng chưa gặp nhau vì giá cung còn cao hơn khả năng thanh toán của cầu.

 

Thị trường bất động sản nước ta còn nhiều khiếm khuyết. Hệ thống pháp luật về bất động sản chưa đồng bộ, hệ thống thuế về bất động sản chưa được đổi mới. Hệ thống đăng ký bất động sản đang bị chia cắt, chưa đủ điều kiện để xây dựng hệ thống quản lý công khai, minh bạch. Cơ chế thực hiện quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng bất động sản chưa đủ năng động để đáp ứng được đòi hỏi từ thực tiễn nhằm tạo nguồn đầu tư phát triển bằng chính vốn tiềm ẩn trong bất động sản. Đến nay, chưa có cơ chế tốt để huy động tiền tiết kiệm của dân vào đầu tư bất động sản. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn nhiều yếu kém, hàm lượng khoa học còn ít, tính khả thi chưa cao, chưa hỗ trợ thực sự cho định hướng phát triển bền vững. Hệ thống các cơ quan quản lý còn nhiều yếu kém, chưa phục vụ tốt nhân dân, còn nhiều sai phạm trong áp dụng hệ thống pháp luật mới về đất đai.

 

Thứ hai, đặc trưng của từng khu vực trong thị trường bất động sản

 

Thị trường nhà ở. Trong thị trường này, có thể thấy khu vực buôn bán nền nhà khá sôi động trước đây giờ không còn tồn tại kể từ khi Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29-10-2004 có hiệu lực thi hành; khu vực thị trường nhà chung cư cao cấp, nhà biệt thự, nhà riêng lẻ có sức mua giảm sút vì cung thật ra giá cao mà cầu thật không có khả năng thanh toán; khu vực thị trường nhà chung cư chất lượng trung bình và thấp vẫn hoạt động bình thường. Người đầu cơ và cất trữ tiền tiết kiệm trong nhà ở không còn, người có nhu cầu mua nhà nhưng chưa cấp thiết thì không muốn mua ngay mà muốn chờ đợi giá xuống thấp hơn. Quá nhiều nhà đầu tư dự án, quá nhiều dự án đang triển khai nhưng thiếu vốn, nhiều vốn đầu tư được huy động từ nguồn vay thương mại ngắn hạn, hàng hoá nhà ở ứ đọng mà các tổ chức tín dụng ngừng các khoản vay và đòi nợ cũ từ các nhà đầu tư nhà ở, nhiều nhà đầu tư lâm vào tình trạng có thể phá sản do hụt vốn. Hình thức kinh doanh cho thuê nhà ở gần như chưa phát triển.

 

Thị trường bất động sản công nghiệp và dịch vụ. Thị trường cơ sở sản xuất, dịch vụ phi nông nghiệp vẫn hoạt động bình thường, quỹ đất đáp ứng đủ cho nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế phi nông nghiệp. Nhiều nơi có biểu hiện lãng phí trong sử dụng đất làm mặt bằng sản xuất, dịch vụ phi nông nghiệp hoặc sai phạm trong việc tự động chuyển dự án khu công nghiệp, cụm công nghiệp sang dự án xây dựng kinh doanh nhà ở. Một số khu công nghiệp có giá cho thuê hạ tầng còn cao, thị trường cho thuê cơ sở dịch vụ đã phát triển nhưng thiếu hàng hoá.

 

Thị trường hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và công trình công cộng. Thị trường xây dựng, khai thác, kinh doanh thu phí đối với hạ tầng kỹ thuật (giao thông, điện, viễn thông…), hạ tầng xã hội (y tế, văn hoá, giáo dục, thể thao…), công trình công cộng (khu vui chơi, giải trí…) được đầu tư chủ yếu bằng ngân sách nhà nước và vốn ODA. Nhà nước đã có chủ trương xã hội hoá nhưng còn nhiều khó khăn trong thực hiện, các dự án ở dạng BOT, BT, BTO, kinh doanh khoán thu phí, … còn quá ít, chưa động viên sức đầu tư, vận hành từ các thành phần kinh tế ngoài nhà nước.

 

Thị trường bất động sản nông nghiệp. Thị trường chuyển nhượng đất nông nghiệp, mua bán rừng cây, vườn cây tiếp tục phát triển, tạo được hiệu quả trong nền nông nghiệp sản xuất hàng hoá. Thị trường chuyển từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp đang còn nhiều vướng mắc, chưa giải quyết tốt mâu thuẫn giữa phát triển và ổn định, quyền lợi chính đáng của người bị thu hồi đất nông nghiệp chưa được được bảo vệ đúng như pháp luật quy định, khiếu kiện của dân còn nhiều.

 

4. Một số giải pháp chủ yếu

 

Để tháo gỡ những khó khăn hiện tại và phát triển thị trường bất động sản trong giai đoạn 5 năm tới, cần thực hiện các giải pháp chủ yếu sau:

 

Một là, có chính sách đồng bộ đối với các khu vực của thị trường, đa dạng hoá hàng hoá bất động sản, từng bước xã hội hoá mạnh việc đầu tư hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, công trình công cộng theo cơ chế thị trường; phát triển thị trường cho thuê nhà ở, văn phòng, cơ sở sản xuất, cơ sở dịch vụ; có biện pháp kích cầu hợp lý đối với thị trường nhà ở cho người có thu nhập thấp, người thuộc diện được hưởng chính sách ưu đãi; tạo sức cạnh tranh cho thị trường bất động sản trong nước so với thị trường khu vực, có sức hấp dẫn các nhà đầu tư.

 

Hai là, sớm hoàn chỉnh hệ thống pháp luật về bất động sản, bảo đảm đồng bộ, thống nhất, tiếp tục xây dựng những luật còn thiếu và sửa đổi, bổ sung những điểm không phù hợp trong các luật hiện hành nhằm xây dựng khung pháp lý đầy đủ, trước hết nhằm tạo thuận lợi để quyền sử dụng đất trở thành hàng hoá, dễ dàng chuyển bất động sản thành vốn đầu tư thông qua quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn, xây dựng hệ thống đăng ký bất động sản thống nhất, tạo môi trường xây dựng kinh doanh bất động sản bình đẳng, công khai.

 

Ba là, nâng cao chất lượng quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch đầu tư phát triển bất động sản, bảo đảm quyền định đoạt và hưởng lợi của Nhà nước, Nhà nước chủ động toàn bộ thị trường đất đai sơ cấp để đưa hợp lý quỹ đất vào thị trường, điều tiết tốt thị trường đất đai thứ cấp gồm các giao dịch về quyền sử dụng đất bảo đảm đúng mục đích sử dụng và phù hợp quy hoạch đã được xét duyệt.

 

Bốn là, tiếp tục đổi mới chính sách tài chính đất đai theo hướng Nhà nước chủ động điều tiết giá đất trong thị trường bằng quan hệ cung – cầu về đất; đẩy nhanh tiến độ xây dựng lại hệ thống thuế có liên quan đến đất đai bảo đảm đồng bộ với quá trình đổi mới chính sách đất đai; tạo cơ chế thu hút mạnh vốn đầu tư xây dựng kinh doanh bất động sản bằng nguồn ngân sách nhà nước, vốn của các thành phần kinh tế, vốn đầu tư của các tổ chức tín dụng, huy động tiền tiết kiệm của dân thông qua chứng khoán bất động sản.

 

Năm là, sớm hoàn thành hệ thống đăng ký bất động sản, cấp giấy chứng nhận về bất động sản thống nhất, công khai, minh bạch, sớm tin học hoá để tạo bước chuyển mới trong cải cách thủ tục hành chính, người dân có điều kiện giám sát việc thực thi pháp luật, hỗ trợ tích cực việc chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực trong quản lý đất đai, minh bạch hoá việc giao đất, cho thuê đất của Nhà nước cũng như việc tính toán bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, giúp giải quyết triệt để tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai.

 

Sáu là, hoàn thiện bộ máy tổ chức quản lý đất đai, nâng cao trình độ và đạo đức của cán bộ quản lý, nhất là ổn định hệ thống cán bộ địa chính cấp xã; lập lại kỷ luật, kỷ cương và thực thi nghiêm pháp luật đối với người quản lý và sử dụng đất.

Tác giả: GS.TSKH. ĐẶNG HÙNG VÕ

SOURCE: TẠP CHÍ CỘNG SẢN SỐ 105 – 2006